气候智能型农业和国际交易安排

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  气候改变所带来的压力正在向各行各业延伸,特别是高碳排放职业所面对的减排压力日益增大,农业便是其中之一,但又较为特别。由于它既是一个高排碳职业,一起自身又面对着气候改变所带来的要挟,比方气候改变构成的农业出产力下降、粮食安全和农业的可持续开展等。因而,怎么采纳和施行鼓舞方针影响绿色技能的开发和运用,并在全球粮食安全和可持续开展之间构成有用的平衡,已成为各国方针拟定者不得不考虑的问题。2022年1月,美国企业研讨所约瑟夫.格劳勃宣告题为《气候智能型农业和国际交易安排》的文章,首要讨论了怎么规划有利于推动农业减排和农业交易自在化的方针结构。文章以为,气候改变危及全球粮食安全和可持续开展,农业补助则导致影响国际环境和农业开展的碳排放量剧增,应采纳气候智能型农业(Climate-Smart Agriculture ,简称“CSA”)方针结构以削减农业温室气体排放、处理人口增长对全球环境影响并避免相关补助与国际交易法的潜在抵触。以下是该文首要内容,供参阅。

  气候改变对咱们在保证全球粮食安全、消除贫穷和完成可持续开展方面构成了要挟。人类活动和家畜发生的温室气体(greenhouse gas,简称“GHG”)是气候改变的一个重要驱动要素,它将热量滞留在大气层中,引发全球变暖。气候改变对农业出产有直接和直接影响,包含降雨形式的改动、干旱、洪水以及病虫害地理分布的改动。

  农业补助歪曲了农产品和畜牧产品的出产,这种影响直接构成了土地使用的改变,从而导致了森林采伐和草场运用之间的转化。据经济合作与开展安排(OECD)估量,到2020年,OECD国家和大型新式开展中国家之间的农业补助达到了5400亿美元。别的,据联合国部属三个安排的最近一项研讨估计,到2030年,全球农业补助或许超越7300亿美元。该研讨得出的结论是,到2030年,撤销农业补助能够削减8000万吨二氧化碳当量(CO2eq)的温室气体排放量,这还不到农业总排放量的2%。

  尽管撤销农业补助对气候改变发生的影响有限,但仍是有很多人以为,农业部门能够将农业补助用于支撑气候智能型农业(CSA)实践,为完成全球气候的方针做出奉献。CSA实践首要有三大支柱:(1)持续性进步农业出产率和收入;(2)增强应对气候改变的习惯才干;(3)尽或许削减或消除温室气体排放。

  2021年9月,美国农业部(USDA)部长汤姆 维尔萨克(Tom Vilsack)宣告了一项新的方案,即赞助气候智能型农业和林业实践,以帮忙出售CSA产品。依据该方案,美国农业部将支撑一系列试点项目,鼓舞在犁地上施行气候智能型维护办法,并量化和监测与这些办法相关的碳和温室气体收益。这些试点项目能够依托产品信贷公司的特别权利(specific power)去拓宽、开发新的额定的商场。此外,众议院提出的《重建更好未来法案》(Build Back Better Act)现在正在参议院审议,该法案将为与气候相关的研制供给额定资金,并将为气候智能型维护办法供给超越280亿美元的资金。

  尽管政府施行的缓解和习惯方针(mitigation and adaptation policies)或许有助于应对气候改变问题,但人们忧虑的是CSA方针是否与国际交易规矩各走各路。特别是,假如CSA方针歪曲出产和交易,则或许会直接与国际交易安排的交易规矩发生抵触。

  依据《WTO农业协议》(Agreement on Agriculture ,简称“AoA”)规矩,国内补助首要分为“交易歪曲程度最低的项目”(即“绿箱补助”)和简单发生交易歪曲的项目(即“黄箱补助”)。“绿箱补助”被判定为没有或至多有细小的交易歪曲效应,而且享用AoA规矩的削减豁免(exempt from reductions)。“黄箱补助”被以为具有超越最低极限的交易歪曲效应,而且有上限。黄箱补助包含向出产商支授予当时产值水平相关的金钱、商场价格补助方案,以及其他依据当时产值和当时商场价格补助的方针,如反周期(countercyclical income)收入补助方案。

  要想在“绿箱”下取得豁免,相关方针有必要契合AoA附件2中所规矩的特定原则。即,要契合条件,绿箱补助不得歪曲出产、交易或至多构成细小的歪曲效应(附件2,第1段);补助有必要由政府供给资金(而非经过直接支撑,如进步顾客价格),且不得触及价格补助。附件2中第2 - 13段详细列出了政府服务项目的详细类别和详细的资质规范(qualifying criteria)(表1)。

  一般来说,进步农业出产率是应对气候改变的最有用途径之一。例如,2009年的一项研讨标明,假如出产技能停留在2005年的水平,那么由于土地使用率的改变,21 世纪的碳排放量(假定没有缓解战略)将超越700亿吨。这是由于在出产技能没有进步的情况下,出产相同数量的食物就需要更多的土地。由于盈余才干的进步,至少在国家一级或许会表现出出产率的进步会部分地被产值的添加所抵消,这有时被称为“反弹效应”。

  在全球层面,反弹的影响或许较小,由于消费仅对出产率进步导致的价格下降作出有限的反响。相同,家畜和奶制品产值的进步也能够削减温室气体排放强度。图1显现了联合国粮食及农业安排(FAO)搜集的2017年国家级数据。数据显现,跟着每头奶牛出产率的进步,每单位产奶量的温室气体排放量是怎么下降的。

  研讨与开发:用于CSA研制的公共开支或许契合AoA附件2中第2段的规矩。为促进土壤健康、削减农田和家畜的温室气体排放,其他的综合性服务方针(general services policies)还包含旨在帮忙农作物、家畜出产者拟定与施行养分办理方案和研讨活动的技能协助方案。这些方针既不触及直接向出产商或加工商付款,也不触及由顾客来进行搬运付出。因而,这些方针将契合世贸安排规矩下的绿箱办法。

  与投入运用挂钩的补助:鼓舞选用新的温室气体技能的投入补助通常被视为黄箱补助,由于它们与出产或投入自身有关。例如,向农人补助的免耕办法的费用或许是依据栽培面积。此处例外情况将适用于开展中国家的贫穷、低收入农人,他们能够依据AoA第6.2条要求采纳这些办法。

  本钱分摊补助:气候智能型方针是指为出产者供给财务鼓舞,促使其采纳削减温室气体排放或添加碳封存的方针,它们有必要契合特定的规范,才干被视为“绿箱补助”。例如,考虑一项气候智能型方针,该方针将向家畜出产者付出装置厌氧消化器(anaerobic digesters)的费用,以便于让他们进行温室气体捕捉(capture GHG emissions)。为了契合AoA附件2中第 12 段的要求,补助金额有必要仅约束在“恪守政府方案中所触及的额定费用或收入丢失”。

  环境质量鼓舞项目(Environmental Quality Incentives Program:EQIP)和维护办理项目 (Conser-vation StewardshipProgram:CSP)等本钱分摊项目,有助于补偿因在农业用地上树立维护办法、选用削减土壤肥力丢失(因土壤侵蚀所导致)的耕耘布局和方法而构成的投入本钱和收入丢失;促进排水、蓄水和有用灌溉;供给肥料贮存和帮忙恪守养分办理条例的要求。依据AoA附件2第12段规矩,EQIP和CSP长时间作为“绿箱补助”项目向WTO通报。但是,补助水平很重要,供给额定的鼓舞办法以鼓舞农业出产习惯上述问题,或许会使这些项目不契合“绿箱补助”的规范。

  碳封存(Sequestration):CSA鼓舞碳封存的方针包含将犁地归入长时间预留地。依据维护储藏方案(Conservation Reserve Program:CRP),出产者每年都会得到一笔租金,作为交流,他们需要把对环境灵敏的土地从农业出产中移除,并栽培能改进环境质量的作物。CRP下降土地使用强度可带来多种环境效益,包含削减在土壤或植被中进行碳固化(carbon issequestered)所发生的很多温室气体排放。

  最近,美国农业部为添加CRP的效益所做的尽力包含:将方针锁定在契合条件的土地上,以便将其归入额定的河边缓冲区、湿地和其他具有较大温室气体缓解效益的维护办法,并将有机土壤(一种高度集中的温室气体排放源)归入其农业维护地役权方案(Agricultural Conservation Easement Program:ACEP)。CRP和ACEP均已依据AoA附件2中第12段规矩,作为“绿箱补助”项目通报至WTO。

  农业稳妥:农业稳妥能够供给农业维护,避免因气候改变引起的恶劣气候动摇构成的丢失。农业收入和收入安全保证办法,如补助性农业补助稳妥,现在作为美国的黄箱补助方针向WTO通报。

  运用与完成联合国可持续开展方针的相同的方法来应对气候改变问题将在未来几年面对严重的应战。引发广泛考虑的问题是,在气候改变问题非常急迫的情况下,人们是否需要对全球交易系统的根本规矩进行反思,特别是那些关于办理国内补助的规矩。尤其是,是否应该鼓舞国家采纳高效的温室气体方针办法,即便这些办法会添加产值并影响交易活动?

  从全球层面来看,这种方针或许是有用的,但在区域或国家层面或许不利于出产者――特别是不利于那些资源不足以与较兴旺的国家比较的开展中国家。CSA是一项有助于减缓农业温室气体排放、帮忙出产者和社区更好习惯气候改变的重要东西。此外,自在、敞开的交易应被视为任何CSA方针的组成部分,由于在全球范围内,它将完成资源的更有用使用,并有助于削减全球农业出产带来的温室气体排放。因而,在CSA的基础上,应经过大力推动削减关税和非关税壁垒、歪曲交易的国内补助以及出口补助和约束等方针来进一步完成自在化。

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